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原文刊发：《工会理论研究》2024年第4期
工会促进个人养老金制度高质量发展：
内在逻辑与路径选择
李 梅
（上海工会管理职业学院）
党的二十大报告提出，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系；完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。近年来，随着我国人口老龄化的迅速发展，老年人口规模日益庞大，养老金制度建设和改革具有极其重要的战略意义。2022年4月，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7号）。同年10月，人力资源和社会保障部等五部门联合发布《个人养老金实施办法》（人社部发〔2022〕70号），标志着我国个人养老金制度开始正式实施。个人养老金制度刚刚起步，如何确保制度的顺利实施和不断完善需要进行深入研究。工会是职工合法权益的代表者和维护者。作为我国养老保险体系的重要组成部分，个人养老金制度关系到职工群众的美好老年生活需求。促进个人养老金制度高质量发展需要工会积极作为。
一、概念界定与文献综述
（一）概念界定
1.个人养老金制度
目前，我国的养老保险体系主要包括三个支柱。第一支柱的基本养老保险制度，经过多年的发展，覆盖人群已达到一定的规模；第二支柱的企业年金和职业年金制度，也初步显现出补充养老保险的作用。相对而言，第三支柱的个人养老金制度发展比较滞后，迫切需要加快发展。《个人养老金实施办法》明确，个人养老金是指政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营、实现养老保险补充功能的制度。在制度模式上，个人养老金实行个人账户制，缴费完全由个人承担，个人自主选择购买相应的金融产品。个人养老金的资金账户实行封闭运行。个人养老金的参加人，可以按照国家有关规定享受相应的税收优惠政策。因此，个人养老金制度是个人可以自愿选择参加的补充养老保险制度。
2.我国个人养老金制度的高质量发展
党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。目前，学界对高质量发展的研究主要有“经济发展观”“系统平衡观”和“民生指向观”等三种观点，探讨发展的“充分性”“均衡性”和“人民合意性”，期望通过质量变革、效率变革和动力变革引领“质的有效提升”和“量的合理增长”，破解从“有没有”转向“优不优”发展过程中的重大战略问题。笔者认为，我国个人养老金制度的高质量发展应包括两个方面：一是“量”的方面，要扩大个人养老金制度的覆盖面，让包括中低收入群体在内的所有职工和居民能够获得更加充足、可持续的养老保障，推动实现共同富裕；二是“质”的方面，要深入调查了解个人养老金制度在实施中遇到的困难和问题，借鉴发达国家个人养老金制度的经验，不断完善我国的个人养老金制度。
（二）文献综述
目前，关于个人养老金制度的已有研究主要包括建立和发展个人养老金制度的重要性、发达国家个人养老金制度的经验借鉴、如何完善个人养老金制度设计等三个方面。
一是建立和发展个人养老金制度的重要性。作为我国养老保险体系的重要组成部分，个人养老金制度的建立和发展能够完善我国的养老金体系架构，促进政府、雇主和个人三方责任共担。为了保障职工群众退休后的生活水平并增强养老金的可持续性，个人养老金制度亟待快速发展。伴随着就业形态的变化，大多数灵活就业群体难以被企业年金覆盖，而个人养老金因具有完全私有、去雇主化、缴费自由、高度便携、收益灵活、长期储备等特征，契合了这一群体的参保要求，为弥补灵活就业人员养老金权益的缺失提供了制度选择。
二是发达国家个人养老金制度的经验借鉴。例如，美国个人养老金制度相对比较成功，主要在于其在税收优惠方面比较普及、在资产转换方面比较便利、在运营成本方面比较低廉等。里斯特养老金是德国的一个私人养老金计划，德国政府的激励力度比较大，包括直接储蓄补贴或可抵税特别津贴等形式，究竟采取何种形式的激励措施由税务机关计算确定。瑞士第三支柱养老金在政策机构、日常监管机构和监管法律方面的设置较为完善，有利于降低账户养老金所在机构的违规风险，保障账户所有者权益。
三是如何完善个人养老金制度设计。发达国家的个人养老金制度发展较早，有很多关于税收优惠政策、模式及力度方面的经验值得我们借鉴，从而探索出适合我国国情的个人养老金税收优惠方案，以提高参与度。同时，个人养老金账户不仅要有保障和投资功能，还要有丰富的投资产品和渠道供参加者选择。此外，加大对个人养老金相关政策的宣传，能够提高个人养老计划认知与个人养老储蓄意愿，从而促进制度的顺利推行。
综上所述，发达国家的个人养老金制度建立较早，发展较为成熟，为我国个人养老金制度的发展提供了经验借鉴。然而，如何促进我国个人养老金制度高质量发展，还需结合我国国情开展有针对性的深入研究。笔者拟从工会的角度来探讨如何促进我国个人养老金制度高质量发展：一是分析促进个人养老金制度高质量发展的必要性，二是阐释工会促进个人养老金制度高质量发展的现实背景，即个人养老金制度高质量发展面临的困难与挑战；三是厘清工会促进个人养老金制度高质量发展的内在逻辑；四是探讨在促进个人养老金制度高质量发展中的工会作为。
二、促进个人养老金制度高质量发展的必要性分析
促进个人养老金制度高质量发展有利于完善我国多层次、多支柱养老保险体系，促进经济发展和社会稳定，满足职工群众的美好老年生活需求。
（一）有利于完善我国多层次、多支柱养老保险体系
目前，我国多层次、多支柱养老保险体系虽然已基本形成，但是仍然面临一些需要解决的困难和问题。第一支柱基本养老保险制度的覆盖面较广，但基本养老金的替代率却逐年下降。第二支柱企业年金（职业年金）制度的补充养老作用逐步显现，但覆盖面较小、增长空间有限。大部分企业并没有建立企业年金制度，职工群众退休后主要依靠基本养老金生活，保障方式较为单一。同时，随着我国人口老龄化的迅速发展，养老金的需求增长较快，养老资金不足的问题日益突出。促进个人养老金制度高质量发展，有利于形成政府、用人单位和个人三方责任共担的养老保障机制，为职工退休后提供多渠道、可靠的养老保障，也为无法参加企业年金（职业年金）制度的职工群众提高养老金水平提供制度保障。因此，促进个人养老金制度高质量发展，是健全我国养老保障体系的重要举措，对推动多层次、多支柱养老保险体系建设具有里程碑意义。
（二）有利于促进经济发展和社会稳定
个人养老金制度可引导居民将银行存款“置换”为资本市场的长期投资资金，进而发挥养老资金的长期属性，获取合理收益，促进国家金融结构调整和实体经济增长。个人养老金制度通过税收优惠来吸引广大职工群众积极参与，是规范财富积累的有益尝试，有利于引导职工群众的养老理念从储蓄养老转变为投资养老，也有利于形成促进经济发展的长期资金，为资本市场提供更多的资金来源，从而促进经济发展。与此同时，实施个人养老金制度，职工群众在退休后可以获得更高的养老金收入，拥有更加稳定和可靠的养老保障。这将有利于缓解职工群众退休后的经济压力，减少社会矛盾和不稳定因素，从而促进社会的和谐稳定。
（三）有利于满足职工群众的美好老年生活需求
截至2021年底，我国第一支柱和第二支柱养老资产储备约为11万亿元，占比不足当年GDP的10%，难以满足人民群众老年幸福生活的需要。中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》部署了应对人口老龄化的具体工作任务，其中之一就是夯实应对人口老龄化的社会财富储备，强调要健全更加公平更可持续的社会保障制度，持续增进全体人民的福祉水平。在我国基本养老保险替代率不高、企业年金（职业年金）制度覆盖面有限的情况下，建立和发展个人养老金制度，有利于积极应对人口老龄化的迅速发展，使职工退休后在领取基本养老金和企业年金（职业年金）的基础上，可以再多领取一份养老金，进一步提高退休后的生活水平。因此，促进个人养老金制度高质量发展能够为职工群众提供更多的养老保障，有利于满足职工群众日益增长的美好老年生活需求，提高老年生活品质。
三、我国个人养老金制度高质量发展面临的困难和挑战
我国个人养老金制度自2022年11月启动试点以来，开立账户数量不断增长，准入金融产品数量也持续增长。然而，个人养老金制度的实际参加人数与预期相比差距较大，并且开户多缴存少的问题较为突出。数据显示，2023年6月底，全国36个先行城市开立个人养老金账户人数达到4030万人。2023年，有调查报告显示，建立个人养老金账户的人员中只有1000万人左右完成了资金的存储，实际缴费人数仅为参加人数的30%左右，人均储存仅2000多元，选择1.2万元定额缴费的人员比例低于10%。我国个人养老金制度的高质量发展仍然面临着一些困难和挑战。
（一）参加个人养老金的人群限制比较严格
《个人养老金实施办法》规定，个人养老金的参加人应当是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。即参加个人养老金制度的前提是参加基本养老保险制度。根据人力资源和社会保障部的数据，截至2022年末，全国有10.57亿人参加基本养老保险制度。包括新就业形态劳动者在内的灵活就业人员参加基本养老保险的参保率较低，直接影响到他们是否能够参加个人养老金制度。同时，数量庞大的退休人员、在校大学生等群体都不能参加个人养老金制度。而国外的个人养老金覆盖人群则比较广泛。例如，在英国，任何居民都可以开立个人养老金账户，不限制缴费金额的多少，只是超过一定的金额不再享有额外的政策支持。在美国，所有的有收入者均可自愿建立个人退休账户（IRA）。相比而言，我国对参加个人养老金制度的人群限制则比较严格。
（二）个人养老金的税优政策吸引力不足
在我国参加个人养老金制度，每年的最高缴费限额是1.2万元，缴费环节和投资环节均免税，而领取环节则需按照3％的税率缴税。总体而言，只有月收入在个人所得税起征点以上的人群，才能享受个人养老金的税收优惠。从我国的税率制度来看，个人月收入水平越高，所能享受的税收优惠就越多。目前，在我国城镇就业人员中，缴纳个人所得税的人数约占15％，因此个人养老金税收优惠政策覆盖的人群比较有限。对于那些中低收入者，本来纳入征税的收入部分就少，税收优惠政策激励效果有限。尤其是收入没有达到个税起征点的人群，本来是不需要缴税的，如果参加了个人养老金，那么在领取个人养老金的时候反而要缴税了。目前，缴纳保费时每月的缴费限额是1000元，这样的额度对于高收入群体和部分中等收入群体的激励效果比较有限。
（三）个人养老金提前支取的灵活性较低
《个人养老金实施办法》第12条明确规定，个人养老金资金账户封闭运行，参加人只有达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居、国家规定的其他情形等任一条件，才可以按月、分次或者一次性领取个人养老金。而在美国，个人养老金的支取比较灵活，只是除非发生特定的重大不幸事故，在年龄未满59岁半之前提前支取的，都必须缴纳10%的罚金。德国里斯特养老金的参与者若因生活状况窘迫，在政府认定程序中被认作有长期领取失业救济金和社会救济金的行为，即可提前支取账户内资金。相比之下，在我国现行的个人养老金制度中，提前支取个人养老金比较困难。调研发现，目前我国个人养老金在一般情况下不能提前支取，直接影响了职工群众尤其是年轻职工的参保积极性。
（四）职工群众对个人养老金制度知晓度不高
虽然我国个人养老金制度自2022年11月开始正式实施，但是职工群众的知晓度不高。调查显示，在受访者中，了解个人养老金制度的占45%，仅听说过该制度但是不了解的约占40%。目前，无论是用人单位，还是职工群众，收到的个人养老金宣传信息都比较少，人养老金制度的宣传力度明显不足。调研发现，一些职工群众对什么是个人养老金制度、为什么要参加个人养老金制度、如何参加个人养老金制度、个人养老金制度与商业养老保险制度有何区别等了解不多。职工群众对于个人养老金制度的知晓度较低，接受度也相应较低，直接影响其参与和缴费的积极性。
（五）职工群体的金融素养普遍比较欠缺
根据《个人养老金实施办法》，个人养老金的投资渠道包括四大类金融产品，分别为储蓄存款、理财产品、商业养老保险和公募基金。由于各种金融产品的风险不同，职工群众需要根据自身情况自主选择合适的产品，以实现个人养老金资产保值增值的目的。以北京为例，目前有22家银行上线个人养老金产品，开立个人养老金账户的约有190万人，缴存的资金额超过38亿元，投资产品以储蓄存款为主。在个人养老金的四大类金融产品中，储蓄类产品深受青睐，与职工群众金融素养普遍不高密切相关。调研发现，由于金融素养比较欠缺，职工群众不知该如何选择金融产品。职工群众在投资方面普遍缺乏专业知识和经验，缺少专业的指导和规划，也影响了参加个人养老金制度的积极性和有效性。
四、工会促进个人养老金制度高质量发展的内在逻辑
促进个人养老金制度高质量发展是一个系统工程，需要多方面、多部门的共同努力。其中，工会作为党联系职工群众的桥梁和纽带、职工合法权益的代表者和维护者，在促进个人养老金制度高质量发展中应发挥重要作用。
（一）促进个人养老金制度高质量发展，有利于实现职工的高品质生活需要
党的二十大报告提出，必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。坚持职工为本，竭诚服务职工，是新时代工会工作的基本要求，也是工会推进职工实现共同富裕的重要路径。中国保险资产管理业协会发布的《中国养老财富储备调查报告（2023）》显示，超过六成的受访者认为仅仅依靠基本养老金难以实现理想的退休生活，与已退休的受访者相比，未退休受访者的信心略显不足。近年来，随着我国经济和社会的迅速发展，职工群众对生活品质包括老年生活品质的追求不断提升。参加个人养老金制度有利于提高职工群众退休后的生活水平，从而不断满足职工群众日益增长的美好老年生活需求。工会工作的宗旨正是全心全意为职工服务，不断提高职工群众的生活品质。因此，工会要积极促进个人养老金制度高质量发展，以增强职工群众的获得感、幸福感、安全感，推动实现职工的高品质生活。
（二）工会作为国家治理的重要参与主体，可以在促进个人养老金高质量发展中发挥源头参与作用
2018年10月29日，习近平总书记在同中华全国总工会新一届领导班子成员集体谈话时强调，我国工运事业是党的事业的重要组成部分，工会工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作。这充分表明了工会在国家治理体系建设中的重要角色和地位。党的二十大报告强调，要深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用。这对新时代工会认真履行职责、积极发挥作用提出了新的更高的要求。我国个人养老金制度实施一年多以来，仍然面临着一系列困难和挑战，亟需优化顶层设计，完善制度建设。作为国家治理的重要参与主体，工会可以通过职工代表大会、职工恳谈会等方式了解职工群众对个人养老金制度的意见和建议，通过政府联席会议、政协提案等形式反映职工群众的诉求和呼声，从而促进个人养老金制度的修订和完善。这也为工会在推进国家治理体系建设中促进个人养老金制度高质量发展，提供了思路。
（三）工会的组织优势与群众优势，为促进个人养老金制度高质量发展提供宣传载体和推广空间
工会是我国最大的群团组织，而群众性是群团组织的根本特点。做好职工群众工作是工会长期坚持下来的优良传统，也是开展工作的独特优势。工会组织通过开展维权和服务工作，不断增强对广大职工群众的吸引力和凝聚力。有着3亿多会员的中华全国总工会，不仅是全球规模最大的工会组织，而且在体量上超过了两大国际工会组织——拥有9000余万会员的世界工会联合会和拥有1.81亿会员的国际工会联盟。近年来，随着基层工会组建工作力度加大，越来越多的企业建立了工会组织。同时，随着新就业形态劳动者的大幅增加，工会把推动新就业形态劳动者建会入会作为工作重点。可以预见，我国工会会员人数将持续迅速增长。因此，工会组织可以充分发挥组织优势与群众优势，通过宣传推广提高个人养老金制度的知晓度，通过思想引导让更多的职工群众自愿参加个人养老金制度，从而使个人养老金制度的参加人数不断增长。
（四）工会开展职工互助保障工作，为促进个人养老金制度高质量发展提供经验
20世纪90年代以来，我国工会在不增加政府经济负担的基本前提下，发扬互助互济精神，依托工会组织网络，创设职工互助保障活动，提高职工抵御突发性经济风险的能力。职工互助保障是由全国总工会发起的在广大职工群众中实施的一种互助互济保障活动，也是我国社会保障体系的重要组成部分。多年来，工会通过开展职工互助保障工作，不断提高对广大职工群众的保障力度。职工互助保障被职工群众亲切地称为“第二医保”。与职工互助保障工作相似，个人养老金制度也是职工自愿参加、不以赢利为目的的我国社会保障体系的重要组成部分。社会组织是社会保障体系建设的重要参与者。工会是由劳动者组成的特殊的社会组织，可以利用在职工互助保障制度建设和管理工作中积累起来的丰富经验，促进个人养老金制度高质量发展。例如：各级工会通过项目合作、购买服务、招募志愿者等社会化、市场化方式，加强宣传和培训，提高职工群众对个人养老金制度的参与率，扩大受益面；通过深入开展调查研究，听取职工群众的意见和建议，不断优化和完善个人养老金制度。
五、工会促进个人养老金制度高质量发展的路径选择
针对当前我国个人养老金制度高质量发展面临的困难和挑战，工会应借鉴国际经验，积极主动作为，促进个人养老金制度高质量发展。
（一）加强源头参与，推动个人养老金制度“质”的高质量发展
加强源头参与是工会组织履行基本职责的重要方式。工会组织要通过开展调查研究，加强源头参与，推动完善个人养老金制度，从而尽快构建具有中国特色的个人养老金制度发展格局。
一是推动扩大个人养老金制度的准入门槛。根据《个人养老金实施办法》第3条的规定，只有参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险的劳动者，才能参加个人养老金制度。相比而言，国外主要经济体第三支柱个人养老金制度不设门槛，所有群体均可自愿加入。作为个人自愿参加的补充养老保险制度，笔者建议个人养老金制度取消必须参加基本养老保险制度的前提条件，扩大准入门槛，这符合社会公平原则。
二是推动实施财政补贴和税收激励相结合的个人养老金激励政策。财税政策支持是促进发达国家第三支柱个人养老金制度发展的关键因素，也是促进我国第三支柱个人养老金制度发展的核心推动力。发达国家的个人养老金制度普遍具有税收优惠且形式多元的特征。如美国、新西兰、加拿大等国家的个人养老金制度形成了EET模式与TEE模式并驾齐驱、税收优惠与补助并存的政策支持格局。EET模式指，仅在个人养老金的领取环节征税，缴费和投资环节免税；TEE模式指，仅在个人养老金的缴费环节征税，投资和领取环节免税。我们要充分借鉴发达国家关于财政补贴和税收激励的政策经验，在此基础上探索出适合我国国情的个人养老金财税支持政策。在个人养老金实施的过程中，我国应根据纳税人收入水平的高低，采取不同的税收优惠激励模式。对于收入没有达到个税起征点的低收入人群，应给予缴费补贴，以调动其参加个人养老金制度的积极性。
三是推动建立个人养老金应急支出机制。我国在优化个人养老金制度时，应增加个人养老金账户的临时支取功能。一方面，要明确个人需要满足哪些条件才能够临时支取个人账户资金；另一方面，要明确临时支取个人账户资金需要经过哪些流程，以及如何对个人临时支取账户资金进行有效监管。对个人账户资金的灵活安排，可以使个人养老金制度的实施更加人性化，从而进一步提高个人养老金对职工群众的吸引力。
（二）加强宣传培训服务，推动个人养老金制度“量”的高质量发展
相较于养老保险第一、第二支柱来说，第三支柱仍属于“新生事物”，当前职工群众对个人养老金政策的认知水平有限。由于自愿参加的特征，个人养老金制度高质量发展的前提是得到广大职工群众的充分认可。因此，工会组织应通过开展宣传培训服务，引导广大职工群众了解和参加个人养老金制度。
一是要借助各种途径，适时开展人口老龄化国情宣传教育活动。工会要整合丰富的宣传资源、有效的平台载体，创新性地开展多种形式的宣传教育活动，让广大职工群众在了解人口老龄化严峻形势及退休后养老保障不足的同时，正确认识提升自我养老能力的重要性，引导职工群众树立正确的价值观，共同应对人口老龄化的挑战。
二是积极宣传个人养老金制度，鼓励更多的职工群众参加个人养老金制度。一方面，在宣传方式上，各级工会要利用工会网站、微信公众号、App等作为宣传阵地开展个人养老金制度宣传，推动各类金融机构通过官方网站及销售渠道对客户进行宣传，并借助电视、广播、报刊、轨交网络、官方新闻网站、微博号、各类自媒体平台等加大宣传推广力度，不断提高职工群众对个人养老金制度的知晓度。另一方面，通过与商业养老保险的对比，宣传个人养老金制度具有可以享受财政补贴和税收优惠、方便购买多种金融产品、运作安全、侧重长期保值、领取条件明确等优势，不断提高职工群众对个人养老金制度的认可度。
三是大力开展养老金融教育培训，内容主要包括如何选择适合自己的金融产品、如何保护自己的养老金融权益等方面，不断提高职工群众的养老金融素养。工会要广泛动员并整合各方资源开展养老金融教育培训，保障个人养老金制度参加者的合法权益；推动出台养老金融教育工作指引，注重风险防范知识教育，避免金融诈骗现象对个人养老金制度产生不良影响，在全社会营造有利于个人养老金制度发展的良好氛围。
（三）加强规范监督，保障个人养老金制度运行的高质量发展
个人养老金制度关系到职工群众的切身利益，确保个人养老金制度平稳安全运行至关重要。在养老金融监督方面，美国采取专业化监督模式，其劳工部享有较高的权力。作为社会组织的重要主体，我国工会可以推动做好个人养老金制度的监督工作。
一方面，要推动人社部门建立个人养老金公共服务平台。个人养老金涉及庞大的职工群体，是一项全新的工作，需要在服务规则、服务体验、产品解释、运行过程等方面进行规范。因此，工会组织要积极推动人社部门在平台建设上以促进个人养老金制度长期发展为目标，充分考虑个人开户、缴费、归集收益等方面的便利性，统筹布局个人养老金制度管理全流程业务功能。服务平台要根据运营管理需要开放相关机构和产品的接口，要实现个人养老金账户与税务系统及金融机构的对接，为职工群众提供安全、便利、高效的交易服务。
另一方面，要做好确保个人养老金制度安全运行的监督工作。首先，工会要推动出台个人养老金投资法律法规，明确相关部门对个人养老金投资产品的监管责任，为广大职工群众提供投资安全的法律保障。其次，要借助金融领域社会组织的力量，加强对个人养老金的投资监督，运用科学方式对投资的领域、项目、品种及各个环节进行监督，有效提高监督效率。再次，要推动人社、金融、财政、民政、工商等多个部门间建立长效沟通机制，形成监督合力，加强对个人养老金投资领域各类违法违规行为的打击力度。
综上所述，随着我国人口老龄化的迅速发展，建立和发展个人养老金制度是完善我国养老保险体系的重大举措，能够提高职工群众退休后的生活水平，促进经济发展和社会稳定。但我们也要看到，个人养老金制度刚刚开始实施，其逐步发展壮大和有效发挥作用还需要一个过程。作为职工合法权益的代表者和维护者，工会要通过加强源头参与、宣传培训和规范监督，推动个人养老金制度提质增效，实现高质量发展。