该区域包括正文内容,按tab键遍历信息

2023年度上海工会优秀调研报告：

关于推进企事业单位民主管理制度建设的调研报告

市总工会劳动关系部

近年来，上海工会深入学习党的十九大、二十大精神，贯彻落实习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要论述，践行发展全过程人民民主重大理念，推动落实国家层面的《企业民主管理规定》和《上海市职工代表大会条例》（以下简称《职代会条例》）等法律政策要求，聚焦重点领域和难点问题，加强组织保障和机制保障，指导、推动企事业单位普遍建立健全民主管理制度，全力保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权。为完成本次专项调研，上海市人大会同市总工会成立课题组，梳理近些年来的相关资料，并召开不同层面工会干部的座谈会，总结经验做法，研讨工作推进的有关问题和对策建议，在此基础上，形成本研究报告。

一、上海推进民主管理制度建设的主要经验做法

（一）注重法治顶层设计，不断夯实民主管理工作基础。

2010年，完成《职代会条例》的立法工作，并于2017年完成首次修订。市人大相关部门会同市总工会共同编制条例释义、工作规范和实务操作手册，并协调市厂务公开工作领导小组相关成员单位就加强集团多级职代会制度、职工董监事制度和非公企业职代会制度等下发了10多个制度性文件，为《职代会条例》的贯彻实施配套完备的规范化制度体系。2021年，制定下发《上海市企事业单位民主管理工作三年行动计划（2021-2023）》，明确目标任务和规范工作要求。2022年，市人大会同市总工会赴16个区和27个局（产业、系统），开展《职代会条例》贯彻实施情况专项执法检查，全面推进和规范企事业单位民主管理工作。依据《工会法》的修改，及时修订了《上海市工会条例》，明确“工会践行全过程人民民主重要理念，依照法律规定通过职工代表大会（职工大会）或者其他形式，组织职工参与本单位的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督”。

（二）因应国有企业管控模式新变化，创新集团多级职代会制度。

市总工会、市委组织部、市国资委等部门联合制定出台《关于进一步加强本市国有及国有控股集团公司职工代表大会制度建设的若干意见》，明确集团职代会应当围绕涉及企业改革发展全局性、根本性、导向性的重大事项和涉及职工切身利益的重大问题进行有效管控，并推动市国资党委将建立集团多级职代会、职工董监事等制度纳入党建责任考核范畴。目前，九成以上的央企在沪总部、市属国有企业建立集团多级职代会制度。中国宝武、中建八局、电力建设、东方国际、上海电信、上港集团等建立了集团总部、分（子）公司和项目部（车间）四级职代会制度，推动解决了国资国企改革中职代会制度上下联动、有序推进的问题。

（三）突出企业法人治理结构，全力推进职工董监事制度建设。

市总工会、市委组织部、市国资委等部门联合制定下发《关于完善本市公司制企业法人治理结构加强职工董事、职工监事制度建设的若干指导意见》，要求包括非公有制企业在内的所有公司制企业均应建立职工董监事制度，职工代表进入董事会、监事会参与决策和监督，其职数不受企业性质和股权结构影响；明确国有企业中符合条件的职工董事，应进入董事会专委会深度参与决策，董事会每年增设专项议题，审议年度劳动关系重大事项和职工切身利益重要问题，并将其纳入社会责任报告并对外披露。同时，进一步明确职工董监事履职的具体要求，指导职工董监事每年必须向职代会作述职报告，接受职工代表的民主评议。此外，在推进国企工会改革过程中，我们协调市国资委修订完善了国有独资公司和国有控股公司两个章程指引，将职代会、民主管理制度和劳动关系协调机制纳入公司章程，融入企业法人治理体系。

（四）着眼非公企业工作实际，规范创新民主管理建制和运行。

近些年来，上海明确了“先建制、后规范”“要素化管理、差异化推进”以及建会建制工作联动的总体思路，形成具有上海特色的推进非公有制企业民主管理的“2+X”模式，先后推动汇丰人寿、金鑫生物、众安财保、博世热力、福维克（上海）、海万信息、米哈游、科大讯飞、大洋流体、哔哩哔哩、爱奇艺等知名外资企业、百强民营企业建立职代会、民主管理制度。同时，通过实施“工会定向劳动法律监督”，并与公共信用信息服务平台挂钩，倒逼企业建立工会、职代会和民主管理制度，先后推动渣打银行、施贵宝、希尔顿、津村制药等一批具有影响力的知名外资和民营企业建制。

（五）聚焦和谐劳动关系创建，充分发挥民主管理制度在企业改革调整中的机制性作用。

市总工会、市人社局、市司法局、市企联和市工商联共同制定实施了《关于促进本市企业重大改革调整中劳动关系稳定的操作指引》《关于本市企业制定修改劳动规章制度的操作指引》，将法律规定细化为可供操作的工作路径，指导企业通过职代会和民主管理制度，确保改革调整和日常劳动规章制度制定修改平稳有序进行。依托上海工会预防化解群体性劳资纠纷履职平台，指导各级工会会同相关单位建立“会研、会商、会审”机制，指导企业在改革调整中切实履行职代会等协商民主程序，先后帮助东芝电梯、日用友捷、锦湖日丽、通工汽车、宏泉集团等一批企业平稳推进改革调整工作。

（六）服务社区治理和平安建设，统筹推进区域性行业性民主管理制度。

针对小微企业民主管理难的问题，我们积极探索推进园区、村（社区）、楼宇、商业圈等区域性以及餐饮、物业、建筑、纺织等行业性职代会、民主管理制度建设，并将其与“两新组织”党建相结合，作为推动基层社会治理体系和平安建设的有效载体。强化分类指导，重点聚焦劳动法律法规执行、企业内部建立劳动关系双方沟通渠道、依法规范劳动用工等三大共性问题推进区域性民主管理制度建设；指导行业性民主管理重点聚焦行业劳动关系状况发布、行业主体工种劳动定额和工时工价等标准审议、行业和谐劳动关系创建标准等问题，推动行业企业平稳发展。近年来，先后涌现出宝山区顾村镇、杨浦区长白街道、闵行区古美西路街道、金山区纺织行业等典型实践案例。2022年，针对互联网行业“996”“007”超时加班等职工权益维护难点问题，指导、推动普陀区长征镇互联网行业召开一届一次职代会，就工作时间、劳动报酬和劳动保护等涉及行业职工切身利益事项，表决通过了本市首份互联网行业“1+2”集体合同，覆盖波克科技、收钱吧等十多家互联网头部企业。

（七）瞄准不完全、非标准劳动关系，首创新就业形态民主管理全新模式。

近年来，上海先后探索建立了以协商恳谈、职代会（联合）会议、建会建制工作联动和全网协商协调为代表的协商协调“上海模式”，推动饿了么、叮咚、盒马（中国）、圆通、中通、申通、韵达、极兔、德邦等9家总部在沪的互联网平台企业全部建立了全网协商协调机制，推动美团（上海）等网约送餐平台企业建立了地区总部民主协商制度，帮助解决新就业形态劳动者最关心、最直接、最现实的痛点难点堵点问题，更好地推动他们成为“美好生活的受益者、分享者”。“三通一达”、极兔、德邦协商成果已覆盖全国行业内近25万个直营和加盟网点超过220万名劳动者。“饿了么”平台召开全国网约送餐行业首个（全网）职工代表大会（扩大）会议，形成并签订覆盖该平台全国7大片区、1.1万个配送站点、超过300万名众包、专送骑手和站点服务商人员的首份（全网）集体合同。

（八）应对疫情和企业规模扩张需求，积极推广“互联网+”民主管理。

针对疫情防控以及部分企业管理层级和海外沪外项目多、人员分布广等问题，市总工会专门研发职代会线上系统平台，并制定《上海市企事业单位网络职工代表大会工作规程（试行）》，明确职代会线上系统平台是现场职代会的补充，规范线上职代会的法定程序，确保企事业单位可以结合各自实际，将职代会的议程内容灵活有序组合，实现会议流程完整、程序规范有效。近年来，先后指导欧莱雅（中国）、莹特菲勒、悦华大酒店、舟乐船舶机械等企业，通过系统平台履行相关民主程序。

二、工作推进中存在的主要问题和困难

当前，在践行和发展全过程人民民主的要求下，在社会深度变革、经济深度转型、经济下行压力加大、实现经济社会高质量发展等背景下，推进企事业单位民主管理制度还面临着以下几方面困难和挑战，需要加以应对：

（一）外资、民营企业推进民主管理难度依然较大。

目前，部分外资企业经营管理者受国外工会运行模式及实践的影响，片面认为工会与企业是对立关系，对工会推进民主管理工作有着一定的思想顾虑，由于认知上的差异，导致建制难度较大，需要我们加大力度，宣传好我国工会组织和民主管理工作的理念，改变他们的思想认识并推动建会建制。而一些初创期的民营企业，认为建立民主管理制度会分散管理者的管理权限并增加企业经营成本，因而建制意愿不强，也需要我们因企制宜，针对性地解决这些问题。

（二）齐抓共管、协同推进的合力有待形成。

推进民主管理制度建设是一项需要各级党委政府及社会各方密切协作、合力推进的基础性工作。虽然有关法律和政策文件规定了各级政府及劳动关系三方等相关部门都有推行的职责，但实际操作中工会“单打独斗”“一头热”的现象依然存在，甚至存在“职代会只是工会的事”的认识误区，未建立多部门、劳动关系三方联动监督检查机制。此外，由于部分地区出于维护区域经济发展方面的片面考虑，影响了民主管理制度的推进力度和对未建制单位的处置力度。

（三）新就业形态劳动者的民主权利保障存在瓶颈障碍。

当前，以平台经济为代表的新业态蓬勃兴起，外卖送餐员、快递员等新就业形态群体大量涌现，他们已成为劳动大军的新的重要组成部分。新就业形态劳动者与标准劳动关系从业人员一样，不仅有劳动经济权益，也有民主政治权利，也是我国基层民主制度理应覆盖的范围与对象。但职代会制度是基于标准劳动关系的制度，而众多新就业形态劳动者与平台企业未建立标准劳动关系，这就需要我们进一步创新职代会和集体协商的平台载体和运行模式，推动建立健全互联网平台企业与新就业形态劳动者之间诉求表达、民主协商机制，这需要从创新机制和基层实践两方面加以推进。同时，还需要在立法层面对新就业形态领域的民主管理制度建设加以明确要求。

（四）“互联网+”民主管理的行权行为有待法律进一步确认

近年来，受新冠疫情等因素影响，许多地区及企事业单位积极探索推进“互联网+”民主管理。上海市总还专门研发了职代会线上系统软件，并制定工作规程，大力推进“互联网+”民主管理。但在推进过程中，部分人士对线上职代会这一制度形式的合法性提出质疑，急需在法律法规等层面确认它的行权行为，以顺应互联网时代的发展。

三、有关对策建议

（一）推动顶层设计立法。

当前，我国企事业单位民主管理的重要规制依据主要为地方性法规、规章和政策性文件，尚无全国性统一立法。建议借力发展全过程人民民主这一有利时机，启动《企业民主管理法》立法，从国家立法层面对企业民主管理作出系统性专门性规定，并实现法制统一，形成完善的企业民主管理法律规范，为推进企事业单位民主管理工作奠定强有力的法制保障。

（二）完善制度设计

现实需要对新就业形态民主管理制度和“互联网+”民主管理制度身份认定等问题加以明确，建议全国总工会等部委在修订《企业民主管理规定》时，增补相应的条款，比如进一步对新就业形态领域民主管理制度建设和“互联网+”民主管理效力等予以明确，以便对各地加强和深化民主管理制度建设提供最新的理论支撑和修改依据，不断推动以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度建设再上新台阶，实现高质量发展。

（三）加大建制力度

一是推动符合建制条件的国有企业普遍建立集团职代会制度，保证职工通过企业集团和所属基层单位等多层级职代会行使民主管理权力。指导推动各类国有企业将推进协商民主制度纳入党建考核体系，并普遍将职代会、集体协商、职工董监事等制度纳入企业章程和管理流程。二是开展建会建制联动专项行动，按照工会组建、民主协商、职代会同步推进，工代会、职代会同步召开的模式，积极推进重点外资企业、民营企业以及互联网平台头部企业开展民主管理工作，提高民主管理制度建制率。与此同时，大力推进各类区域性、行业性集体协商和职代会制度建设，切实发挥区域、行业工会组织的指导和推动作用，通过多措并举、双重覆盖的形式，充分保障职工群众的民主权利。三是进一步丰富和创新新就业形态领域企业民主管理制度实现路径，推动互联网头部平台企业和快递行业龙头企业建立健全新就业形态劳动者协商协调机制，进一步畅通新就业形态劳动者诉求表达渠道，一体推进灵活就业人员维权服务和关心关爱等工作。

（四）加强监督指导

一是加大监督力度，切实推动相关法律法规及政策文件的有效落地。各级厂务公开工作领导小组定期或不定期地开展调研检查，督促企事业单位落实相关责任，推动企事业单位依法建立健全职代会制度，畅通利益诉求表达通道。二是加强工作协同，各级工会要会同劳动监察执法部门，运用法治思维和法治方法，使用工会劳动法律监督“整改意见书”“处理建议书”等法律手段和行政手段，以及新闻媒体曝光等社会化手段，推动企业建立工会组织和企业民主制度。三是加强业务指导，各级工会要联合企联、工商联等部门加大推进力度，引导企事业单位将民主管理元素融入单位管理体系，尊重职工的主体地位与民主权利，定期组织开展业务培训和工作交流，指导企事业单位规范运作民主管理制度。